Plus personnes dans la rue, dans les bois ou perdues ? Les effets “cosmétiques” des politiques françaises et européennes

En 2017, le Président  Emmanuel Macron déclarait solennellement : “Je ne veux plus, d’ici la fin de l’année, avoir des femmes et des hommes dans les rues, dans les bois, ou perdus”. Pourtant, le nombre de SDF en France ne cesse d’augmenter.

En 2019, l’ONU, Organisation des Nations unies, signalait la France comme étant “coupable de violations du droit au logement” considérant que, dans un pays aux ressources multiples, le sans-abrisme et les morts de la rue sont inacceptables. Rappelons que le droit à un logement convenable est inscrit à l’article 25 de la déclaration universelle des droits de l’homme de 1948.

Pourtant l’État français, conscient du problème récurrent du mal logement, a pris de nombreuses mesures susceptibles d’améliorer cette situation. La loi Dalo promulguée en mars 2007 par exemple, permet, à toute personne défavorisée et mal logée, d’exercer son droit au logement opposable. L’État devient ainsi le garant du droit au logement. Et, bien que d’autres dispositifs légaux soient venus renforcer la loi Dalo, le bilan reste aujourd’hui encore très mitigé. 

Par ailleurs, le programme “Un logement d’abord” 2018-2022 n’a pas été à la hauteur de ses ambitions (source). Faisant de l’accès au logement la priorité pour lutter contre le sans abrisme, la Cour des comptes estime que “la mise en œuvre du plan quinquennal reste encore marquée par des initiatives expérimentales ou cosmétiques”.

Au niveau européen, le constat est lui aussi alarmant. Un accroissement très important du nombre de personnes sans-abri, de l’ordre de 70% selon les observateurs, a conduit la Commission Européenne, en lien avec la présidence portugaise, à lancer le 21 juin 2021 une plateforme de lutte contre le sans-abrisme.

Pour connaître les réponses politiques apportées par la France et par l’Europe en faveur des SDF, lisez cet article. Vous y trouverez des éléments de compréhension sur la notion même du sans-abrisme. La situation des différents pays de l’Union européenne au regard du phénomène d’exclusion des plus démunis sera évoquée. Nous vous présenterons également les mesures politiques prises aussi bien par l’Europe que par la France pour lutter contre le sans-abrisme.

Pour retrouver les informations et les sources de cet article en image, vous pouvez télécharger notre infographie.

Le sans-abrisme, une notion désincarnée

C’est en 2010, à l’occasion d’une conférence européenne, que se généralise dans le discours social et politique le terme “sans-abrisme“. Ce néologisme, du fait même de sa construction en “isme”, nous entraîne vers une sorte d’abstraction où les personnes s’effacent au profit d’une notion.

Lorsqu’on parle des sans-abris, nous pensons aux personnes et de nombreuses images et questions nous viennent à l’esprit : qui sont-ils, où vivent-ils…?

Le sans-abrisme, quant à lui, évoque plutôt un phénomène social complexe qui englobe toutes sortes de difficultés structurelles comme le chômage, la crise du logement, les insuffisances des politiques publiques…

Ainsi, le problème soulevé par cette notion froide et désincarnée est qu’elle ne raconte pas les destins de ces enfants, de ces  femmes et de ces hommes dont les difficultés ne peuvent être réduites au manque de logement.

 

Les droits des sans domicile fixe : quels sont-ils ?

Au-delà du sans-abrisme, il est important de s’intéresser aux personnes, car chacune d’entre elles a des droits auxquels elle n’a pas accès dans la grande majorité des cas.

Se référant aux obligations du droit international et national qui permettent à tout être humain de bénéficier des droits fondamentaux, la fondation Abbé Pierre, en liaison avec la Feantsa, Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri, a rédigé et publié la “Déclaration des droits des personnes sans abri”. 

Source : Fondation Abbé Pierre, Housing Right Watch, Feantsa France (cliquez sur la photo pour l’agrandir)

 

Considérant que du droit au logement découlent de nombreux autres droits fondamentaux, cette déclaration en fait son article premier. Les treize autres articles passent en revue :

  • Le respect du domicile et des biens personnels
  • La possibilité de se déplacer librement et d’occuper l’espace public
  • La liberté d’exercer des pratiques de survie comme le glanage ou encore la mendicité…
  • La satisfaction de droits fondamentaux comme se nourrir, se laver, avoir une adresse…
  • L’accès aux droits sociaux comme l’assurance maladie, l’éducation, l’accès à un compte bancaire…

Et comme tout être humain, les personnes sans abri sont censées jouir de droits tels que le droit de vote, le droit à la non-discrimination, la protection des données personnelles…, mais nous en sommes encore loin.

Cette déclaration s’inscrit dans le cadre européen de la campagne” La pauvreté n’est pas un crime :

Cette campagne vise à :

  • Faire connaître leurs droits aux personnes sans abri et les inciter à les faire valoir
  • Sensibiliser les gens qui accompagnent les SDF, bénévoles et salariés, ainsi que l’ensemble des populations
  • Alerter l’État et les différentes collectivités territoriales et leur rappeler leurs obligations en termes d’accueil et d’accompagnement

D’ailleurs, non sans une bonne dose humour noir, la Fondation Abbé Pierre a mis en place une manifestation coup de poing: “Les Pics d’or dont le but est de sensibiliser le grand public au scandale des aménagements des villes pour repousser les SDF loin des centres.

À l’occasion d’une cérémonie ironique, des récompenses sont remises aux pires dispositifs anti-SDF : des grilles, des pics, des barreaux… Cette initiative démontre que pour se débarrasser des sans-abri, l’imagination est sans limites.

Quelques exemples révoltants

Source : Fondation Abbé Pierre

Regardez les bancs de votre ville, peut-on encore s’y allonger ?

 

Quelle est la situation des sans-abri dans les pays européens ?

Selon les députés européens, fin décembre 2020, plus de 700.000 personnes dormaient chaque nuit dans la rue ou en hébergement d’urgence (source Vie publique). Ce chiffre correspond à une augmentation spectaculaire de 70% depuis les années 2010.

 

Combien y a-t-il de personnes sans domicile par pays européen ?

Pour étayer la réflexion des députés européens, la Fondation Abbé Pierre et la FEANTSA ont établi un état de la situation des sans-abri par pays.

Voici des précisions sur les données issues de certains pays européens :

EN ALLEMAGNE

  • Population : 82,91 millions d’habitants en 2018
  • Estimation du nombre de SDF : 337.000 en 2018
  • Évolution : augmentation de 150% entre 2014 et 2016
  • Méthode de comptage : estimation réalisée sur une nuit des personnes sans domicile excepté les personnes hébergées pour victime violence domestique et en sortie d’institution

EN AUTRICHE

  • Population : 8,798 millions d’habitants en 2017
  • Nombre de SDF : 21.567 personnes sans domicile en 2017
  • Évolution : augmentation de 21,4% depuis 2008
  • Méthode de comptage : estimation annuelle des personnes SDF enregistrées par les services

EN FRANCE

  • Population : 67,39 millions d’habitants en 2020
  • Nombre de SDF : le Délégué général de la Fondation Abbé Pierre faisait état de 300.000 SDF en France en 2020
  • Évolution : augmentation de 110% de 2012 à 2020
  • Méthode de comptage : enquête réalisée par la Fondation Abbé Pierre

AU ROYAUME-UNI

  • Population : 66,84 millions d’habitants en 2019
  • Nombre de SDF : 87.410 personnes étaient sans domicile en 2019
  • Évolution : progression de 72% depuis 2011
  • Méthode de comptage : recensement sur une nuit des personnes en hébergement temporaire. Selon la dernière étude de l’association anglaise Shelter.org publiée fin 2021, plus de 274.000 personnes sont sans abri en Angleterre, dont 126 000 enfants

AU DANEMARK

  • Population : 5,814 millions d’habitants en 2019
  • Nombre de SDF : on comptait 6.431 SDF en 2019
  • Évolution : + 28,7% entre 2009 et 2019
  • Méthode de comptage : recensement sur une semaine des personnes sans domicile

EN FINLANDE

  • Population : 5,522 millions d’habitants en 2019
  • Nombre de SDF : 4.600 personnes sans abri en 2019
  • Évolution : baisse de 32% de ses SDF entre 2015 et 2019
  • Méthode de comptage : recensement sur une nuit des personnes sans domicile

AUX PAYS-BAS

  • Population : 17,23 millions d’habitants en 2018
  • Nombre de SDF : 39.300 personnes sans abri en 2018
  • Évolution : augmentation de 120,8% de 2008 à 2019
  • Méthode de comptage : estimation annuelle des personnes sans abri (personnes dormant dans des lieux non dédiés à l’habitation)

EN ESPAGNE

  • Population : 46,77 millions d’habitants en 2012
  • Nombre de SDF : 22.938 personnes SDF en 2012
  • Évolution : aucun comptage effectué auparavant ne permet une comparaison
  • Méthode de comptage : estimation sur un mois de certaines catégories de personnes sans domicile dans les villes de plus de 20.000 habitants

EN ITALIE

  • Population : 60,79 millions d’habitants en 2014
  • Nombre de SDF : 50.724 personnes sans domicile en 2014
  • Évolution : augmentation de 6,5% de 2011 à 2014
  • Méthode de comptage : estimation sur un mois des personnes sans domicile qui ont utilisé au moins un service de restauration ou d’hébergement de nuit dans les villes de plus de 200.000 habitants

EN HONGRIE

  • Population : 9,771 millions d’habitants en 2019
  • Nombre de SDF : 8.568 personnes sans domicile en 2019
  • Évolution : pas de comparaison possible avec un précédent chiffrage
  • Méthode de comptage : recensement sur une nuit de certaines catégories de personnes sans domicile

 

Chiffres de la Finlande en baisse, serait-ce un exemple à suivre ?

Le logement est un point de départ et non une finalité

On le voit avec les chiffres ci-dessus, la Finlande est le seul état européen à constater une diminution significative du nombre de personnes sans domicile.

Celle-ci est probablement due à la mise en place d’un programme de lutte contre le sans-abrisme en 2008, directement inspiré du modèle nord-américain Housing First (le logement d’abord) :

Ce programme repose sur deux principes essentiels :

  • Priorité au logement indépendant et stable à loyer abordable et avec contrat de location
  • Ensuite, une assistance sociale et médicale adaptée à chaque situation

La fondation Y (bailleur social finlandais), qui a attribué 4.600 logements, estime que ce programme coûte moins cher que d’abandonner les personnes dans la rue (Source Fondation Y) . À terme, et si le programme perdure dans le temps, ce projet doit permettre de mettre un terme au sans-abrisme.

La Finlande, un exemple à suivre ? C’est en tout cas la conclusion à laquelle est parvenue l’Europe en tant qu’institution. En session plénière du 24 novembre 2020, le Parlement européen recommande aux États membres de réduire le taux de sans-abrisme en se basant sur le principe du logement comme priorité absolue.

Il rappelle que le logement est un droit fondamental pour tous, et que de ce droit découlent les autres droits fondamentaux. Un objectif se dégage : plus aucun SDF en 2030.

Ainsi le 21 juin 2021, les institutions de l’Europe et les différents gouvernements des pays membres de l’UE, ont, pour la première fois, signé un texte fondateur : la déclaration de Lisbonne de lutte contre le sans-abrisme. Un cadre financier pluriannuel accompagne ces engagements.

Ce texte fixe les objectifs suivants :

  • Aucune personne ne doit dormir dans la rue par manque d’hébergement d’urgence
  • Aucun hébergement d’urgence ne doit perdurer et une solution de logement pérenne doit être apportée aux personnes sans-abri
  • Aucune sortie d’institution, Aide sociale à l’enfance, prison ou hôpital par exemple ne doit se faire sans offre de logement
  • Les expulsions ne doivent plus être effectuées sans que ne soit proposée une offre de relogement
  • Les discriminations pour cause de sans-abrisme ne devraient plus exister

À rebours de la cérémonie de Pics d’Or initiée par la Fondation Abbé Pierre en France, il existe un prix pour la fin du sans-abrisme, le Ending Homelessness Award mis en place par la Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri.

Ce prix a pour but de récompenser les projets nationaux, régionaux ou locaux qui font la meilleure utilisation des fonds européens dans le cadre de la lutte contre le sans-abrisme.

Palmarès du prix Ending Homelessness 2021

Trois projets, soutenus par le Fonds social européen (FSE) et par le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD) ont été primés à l’occasion d’une cérémonie qui s’est tenue le 21 juin 2021 :

  • Le projet “Housing First” (“Logement d’abord”) de Moravie-Silésie en Tchéquie a reçu la médaille d’or pour s’être particulièrement intéressé aux personnes sans abri d’origine rom plus exclues et discriminées encore que d’autres SDF
  • La médaille d’argent a été attribuée au projet présenté par le Portugal “E-Uma Mesa” qui lutte contre le sans-abrisme en proposant aux SDF une orientation professionnelle, une formation et un emploi
  • C’est au projet italien “Housing First” de la ville de Trieste qu’est revenue la médaille de bronze

 

Un logement d’abord : comment se situe la politique française ?

C’est depuis Toulouse en 2017 que le Président de la République a lancé le plan “Le logement d’abord” dans la continuité de la politique européenne faisant de l’accès au logement une priorité dans la lutte contre le sans-abrisme.

L’objectif de ce programme est de passer du système de l’hébergement d’urgence, souvent long et coûteux, à un accueil direct dans un logement doublé d’un accompagnement social adapté aux situations des personnes hébergées. Cette politique qui prône un changement de modèle est détaillée dans le “Plan quinquennal pour le logement d’abord et la lutte contre le sans-abrisme 2018-2022“.

Créée en 2010, c’est la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal) qui a en charge la politique publique liée au logement et à l’hébergement des plus démunis.

En avril 2021, la Dihal s’est vue confier la mission de mettre en œuvre le programme “Service public de la rue au logement” dont l’objectif est de mettre en action au niveau national le plan “Un logement d’abord”, doté d’un programme budgétaire de 2,4 milliards d’euros en 2020.

Ce programme se décline en cinq axes :

  • Mettre à disposition des personnes sans-abri ou mal logées plus de logements à tarif abordable
  • Rendre pour les personnes démunies l’accès au logement plus facile et plus rapide
  • Accompagner les personnes sans domicile en vue de permettre le maintien dans le logement
  • Empêcher les cassures dans les itinéraires résidentiels et remettre l’hébergement d’urgence dans ses missions de réponse inconditionnelle*
  • Sensibiliser tous les acteurs de la lutte contre le sans-abrisme selon les principes du Logement d’abord

On peut dès à présent constater un hiatus entre la politique du “Housing First” telle que pratiquée en Finlande, celle dont l’Europe s’inspire pour lutter contre le sans-abrisme, et le programme français “Un logement d’abord”.

* Quand la Finlande fait de l’inconditionnalité de l’attribution d’un logement à un SDF une des clés de la réussite du dispositif, la France emploie elle aussi le terme d’inconditionnalité, mais uniquement pour parler de l’hébergement d’urgence. Cette nuance est d’importance et la Fondation Abbé Pierre se fait fort de la signaler.

Il est à souligner que le gouvernement insiste sur le fait que le plan quinquennal “Un logement d’abord”, qui a pour ambition d’être une réforme structurelle pour lutter contre le sans-abrisme chronique, doit s’appliquer en cohérence avec les réformes en cours et en continuité des réformes déjà actées par le passé.

Ainsi il est précisé que ce changement de modèle doit s’articuler avec les réformes suivantes du quinquennat du Président Macron :

Combien coûte la lutte contre le sans-abrisme ?

L’Assistance publique des Hôpitaux de Marseille a réalisé une étude sur 700 sans-abri volontaires. Ils ont été répartis en 2 groupes : un qui “reste” dans la rue, l’autre logé dans des appartements.

Contrairement à ce que l’on pourrait penser, le résultat de cette étude est sans appel : une personne à la rue “coûte” 17.000€ au budget de l’État, la loger coûte 14.000€.

C’est par ailleurs le constat réalisé par Y-Fondation en Finlande :

  • Jusqu’à 9.600€ d’économies par an en termes de services nécessaires à l’accompagnement d’une personne à la rue
  • Loger une personne à la rue permet de réaliser 15.000€ d’économies par an de fonds sociaux

Loger une personne sans abri coûte moins cher que de la laisser dans la rue en l’accompagnant avec des solutions d’urgence.

 

Le Housing First à la française trop lent pour la Cour des comptes

Un bilan positif pour la Dihal

En juin 2021, la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement publie un bilan positif qui fait état des premiers résultats du plan “Un logement d’abord” (source gouvernement.fr).

Selon la Dihal, chargée de la mise en œuvre de la politique publique liée au logement et à l’hébergement des plus démunis, plus de 280.000 personnes sans abri ont eu accès à un logement depuis 2018* et parmi ces personnes, 174.000 ont bénéficié d’un logement social (soit 79.000 logements).

La Dihal annonce une augmentation d’attribution aux SDF de 55% en 2021 par rapport à 2020** et de 15 % par rapport à 2019. De plus, 28.400 places ont été créées dans le parc locatif privé et 5.200 autres dans des pensions de famille depuis 2017.

* Certes 280.000 sans-abri ont eu accès à un logement du 1er janvier 2018 au 31 juin 2021, ce qui représente 80.000 sans-abri par an. Mais selon la Cour des comptes “en plus des 80 000 personnes par an déjà mentionnées, il faudrait qu’environ 260 000 personnes sans domicile supplémentaires accèdent à un logement sur les cinq ans”.

** 5,7% des logements sociaux ont été attribués à des SDF selon la Dihal en 2020 (page 4 de ce document). Une augmentation de 55% de ce chiffre porte à 8,8% d’attribution de logements aux SDF en 2021, bien loin des 20% recommandé par la Cour des comptes.

Un bilan insuffisant pour la Cour des comptes

Dans un référé rendu public le 7 janvier 2022, la Cour des comptes juge cette politique en faveur des sans-abri trop lente et aux effets cosmétiques.

En préambule de se référé de la Cour des comptes, il est rappelé que : “En France, près de 300 000 personnes se trouvaient, avant même la crise sanitaire, sans domicile, estimation qui a plus que doublé depuis la dernière enquête statistique de 2012. Les politiques de l’accueil, de l’hébergement, de l’insertion et d’accès au logement conduites jusqu’ici ne sont pas parvenues à enrayer cette progression”.

Pourquoi le Housing First à la française est-il insuffisant pour la Cour des comptes ?

  • “Ce plan ne constitue pas une exacte déclinaison des principes du «logement d’abord». Certaines mesures, notamment celles concernant l’amélioration des dispositifs d’hébergement, ne paraissent pas répondre à l’objectif d’un accès le plus rapide possible au logement”.
  • Les résultats sont systématiquement inférieurs aux objectifs fixés : malgré 5 millions de logements disponibles permettant d’accueillir 11 millions de personnes, l’accès au parc social est encore trop fermé pour les SDF, trop de logements sont laissés vacants dans les zones détendues et les loyers restent trop élevés par rapport aux capacités financières des foyers les plus démunis.
  • Les nombreux outils de concertation, de programmation et de contractualisation des acteurs du «logement d’abord» prévus par la loi et destinés à mettre sous tension cette politique, ne sont pas pleinement mobilisés, voire n’occupent qu’une place très secondaire dans la mise en œuvre du plan“.

Il suffit de comparer les moyens mis en œuvre dans le programme Housing First entre la France et la Finlande pour comprendre le bilan trop lent de la Cour des comptes (source Fondation Abbé Pierre) :

  • 5,7% d’attribution de logement sociaux pour les SDF en 2020
  • 2.176 logements PLAI à destination des plus précaires ont été financés en 2020 : la Fondation Abbé Pierre estime à 300.000 le nombre de personnes SDF, les logements PLAI représentent ainsi 0,72% des besoins

➚ Depuis 2012, la France enregistre une hausse de 110% de SDF

Chiffres du logement pour la Finlande en 2020 :

  • 25% d’attribution de logements sociaux pour les SDF (source)
  • 790 logements sociaux à destination des plus précaires ont été financés en 2020 : la Finlande comptabilise 4.600 SDF, les logements sociaux représentent donc 17% des besoins (Y-Fondation)

➘ Depuis 2015, la Finlande enregistre une baisse de 32% de SDF

En conclusion, la Cour des comptes estime que le plan “Un logement d’abord” est plus expérimental que susceptible d’apporter le changement structurel annoncé par le Président de la République : “Je ne veux plus, d’ici la fin de l’année, avoir des femmes et des hommes dans les rues, dans les bois, ou perdus”.

Par ailleurs, la Fondation Abbé Pierre souligne l’importance de la crise sanitaire, économique et sociale liée à la pandémie de la COVID. En effet, beaucoup moins de logements sociaux ont été produits, l’attribution des logements HLM a été bloquée, le chômage et la précarité ont augmenté ainsi que les impayés, etc… Pour aider les SDF, il existe de nombreuses solutions.

Rappelons que la FAP se montre également très critique du fait de l’absence d’inconditionnalité dans l’attribution des logements aux SDF et du manque d’accompagnement approprié.

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